中國農村土地流轉所面臨的中央地方關系新調整

來源:南粵論文中心 作者:古曉婷 發表于:2015-12-30 11:56  點擊:
【關健詞】農村土地流轉 糧食安全 土地權益 土地財政
農民問題,農村問題,農地的問題一直以來是中央高度關注的問題,自2001年連續中央6個一號檔是關于農村問題的,當前農村糾紛問題的處理,在中央政策及國家的法律法規的制定上都表現出了很大的關注度,在土地流轉方面對地方提出必須遵循的“三個不得”原則。即土地流轉中不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。

         作者簡介:古曉婷,甘肅行政學院,臺灣中國文化大學中山與中國大陸研究所博士。
中圖分類號:D922.3 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2015)12-169-02
一、中央政府高度重視,地方政府執行變異
行政事務的執行權是在地方政府,1994年以后,我國稅制改革將稅收收入分為中央財政收入和地方財政收入兩塊,而中央財政收入逐漸占據著主要地位。根據相關的統計數據結果顯示,1993年我國財政收入中,中央和地方所占比重分別為22%和78%,地方財政收入占據絕對優勢,第二年中央財政收入比重上升為55.7%,而地方財政收入則減少到了44.3%,下降了近50%。從這一組數據看,改革前后兩年對比結果差異特別明顯。盡管地方財政收入大大降低了,然而地方政府所承擔的事權卻沒有任何減少跡象,這就導致了以后的中央和地方之前在財權和事權上出現了不均衡、難匹配的結果。
目前的業績考核,雖然不再單純以GDP來論高下、論英雄,還加入了依法治國、審計、環境保護、節能減排等等。我國一直以來都堅持把經濟發展水平以及GDP的增長作為地方的政績考核,這種機制的存在使得地方政府為了獲得較好政績而片面追求經濟增長,往往會想盡辦法力促經濟的穩定增長。在新的分稅制制度下,“土地財政”也就成為了眾所周知的擴大政府財政收入的最直接有效的舉措。土地財政實現經濟收入的途徑主要體現在以下四個方面:
1.以直接出讓土地獲取土地出讓金是最直接的一種方式。根據有關數據顯示,目前在我國市縣級城市中,土地出讓金在地方政府財政收入中所占比例已經普遍超過了50%,更為甚者達到了80%以上。由此可見我國地方財政收入對土地出讓金的依賴性已經非常高,到了近乎失衡的地步,“土地財政”反過來已經綁架了地方政府的財政收入。
2.在地方經濟增長動力不足的環境下,地方政府要想吸收更多外來資金注入本地以助其經濟增長,就必須為招商引資的對象創設更優厚的投資環境,包括提供更為低廉的投資成本,用有優勢的低價來出讓工業用地以吸引外部資金進入開廠投產也就成為了一種慣用手法。
3.按照我國分稅制制度的設計,地方政府因城市擴張而出現的房地產開發、土地出讓等帶來的收入及其稅收全部劃歸地方財政所有。因此,地方政府常常以舊城改造、新城擴張等為名目進行拆遷或建設,通過支持發展轄區內的建筑和房地產業來帶動地方財政收入。
4.地方政府以當地的土地為抵押,以此作為融資工具來獲得銀行貸款,用來進行城市基礎設施投資和相應的城市建設。在具體實務做法上,大多是為了填補地方政府財政資金的缺口,各個地方政府大多是借助類似土地儲備中心、具有政府背景城投公司和開發區開發為實際載體向銀行進行土地抵押,借此融資。
從上述的部份可以看到,除了工業用地招商引資之外,政府由分稅制帶來的后果就是其他的收入變成絕大多數依靠土地財政,而土地財政的實體正是土地流轉當中的土地,獲利的過程既是流轉的過程。
二、糧食安全和土地權益保障問題
國家為了糧食安全制定了18億畝耕地紅線不得減少的硬性政策,所以出臺了建設用地與耕地總量控制的思路,也就是現行的二○○八年訂定了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》,城鄉建設用地增減掛鉤的政策,地方實踐上的變異就成為將農民的宅基地復墾,用增加的耕地換取城鎮建設用地指標。于是中國的流行語中間出現了出現被上樓,被流轉,被城市化一族,一場讓農民“上樓”的行動,正在全國二十多個省市進行。 “政府下海,農民上樓”,農民淪為“無土地、無工作、無社保”的“三無”人員,社會隱患加劇。
(一)土地征收相應法律程序尚待完善
土地征收的法律程序相對而言不盡完善主要是在兩個方面:
1.土地征收的程序中,對行政機關的監督機制缺位,同時被征收人無法平等參與征收程序。在我們國家,出現的特殊情形時,地方行政機關一方面是土地征收的決定者,同時又是土地征收的執行者。在是否被征收的問題上,農民權益無法獲得相應保障,比如沒有談判權、抗辯權甚至沒有拒絕的權力。同時在實踐當中就表現為:土地征收程序缺乏有效的監督,常常就出現地方政府擅自、私自非法占用土地、買賣土地、非法轉讓土地以及越權審批,亦或者是先征地后審批,也就是以合法形式彌補及遮蓋非法占地的事實。
2.地方政府在土地征收程序中,被征收者缺乏司法程序的相應保護,同時缺乏救濟程序。這就是說從我國情況看,對于征收批準決定是否可訴這一行政法領域的問題,過去一直被法學界所淡化處理。學界的觀點在于是說:因為我國法律規定,國家征收土地時政府所承擔的是補償責任,而不是一個賠償責任,因此不具有可訴性的實質要件。司法部門對理論界的這種認識表示認同,同時在案件受理上大多是不予受理。同時行政訴訟對于原告方當事人本就提出了很大的民告官的挑戰,因此,在證據收集、環節說明上都無法完整齊備,行政機關大多應訴率又極低。缺乏對被征地農民司法保護及救濟。
(二)地方政府在征地時,相應的補償標準偏低,同時補償分配不合理,結果是嚴重損害農民利益
《土地治理法》規定,政府征用農民集體的土地必須進行一定的補償,但現實中征地補償卻存在一定的弊端,同時關于補多少、怎么補、標準和程序及救濟在哪里卻無法找到相應的規范。主要表現在以下兩方面:
1.征地補償費補償價額標準偏低。從法律規定來看,征地補償費用,按照用途耕地補償費、安置補償費以及地上附著物和青苗補償費在內的作以產值補償,并且規定其補償“最高不得超過被征地前平均年產值的30倍”。我國長期處在工農業剪刀差時期,農產品價格一直偏低。因此這種補償金額是基于最低的農地成本計算的,但卻對人工、農產品附加價值以及品牌等等毫無納入,僅僅是市售大宗批發的農產品價格。以“年產值”作為征地補償標準極不合理,現代農業已不再是傳統意義上的農業。更不要說農地轉為非農用地的預期收益。哪個農戶提到這個,也被認為是不正當理由的“刁民”。但是無法忽視的是土地具有巨大的增值潛力,土地補償費遠遠低于土地出讓價格變為一個不能說人盡皆知的秘密,因此現行的征地補償標準明顯過低。農地一經征用后,其用途改變通常會導致土地價格的上漲,但在征地補償標準的制度中卻未考慮這部分增值因素。同時,由于地段、區塊、土地實際情況以及當地經濟發展水平不同而致使補償款理應有合理的價格區間但實際卻沒有。(責任編輯:南粵論文中心)轉貼于南粵論文中心: http://www.dcddqc.com(代寫代發論文_廣州畢業論文代筆_廣州職稱論文代發_廣州論文網)

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